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区域政策顺应国家战略进一步调整完善

2020-02-24 来源:皇家赌场网址hj9292 点击:97

区域政策顺应国家战略进一步调整完善

《中国经济时报》     2020-02-13     叶振宇

2020年是具有里程碑意义的一年,是我国脱贫攻坚决胜之年,是我国全面建成小康社会,完成第一个百年奋斗目标之年。在这个关键的年头,我国区域协调发展战略将深入推进,国家区域政策体系更加完善,优势互补、高质量发展的区域经济布局日趋呈现。

当前我国区域发展的趋势特点

过去的一年,在国内外风险挑战明显增多的背景下,我国区域发展并没有出现大起大落,而是出现稳中向好的局面。在新发展理念引领下,我国区域协调发展动力明显增强,区域发展质量逐步提升,新旧动能转换加快,问题区域自主发展能力有所提高。总的看来,主要表现为以下特点。

第一,区域经济增长缓中趋稳。2019年我国尽管遇到了较为不利的内外部环境,但经济仍然保持平稳的增长势头,全年经济增速较上年增长6.1%。在经济下行压力加大的背景下,我国绝大多数省份的经济增速较上年有所放缓,但保持较强的韧性。如果从四大区域板块来看,中部地区和西部地区经济增速继续高于东部地区,东北地区经济增速偏低,经济形势比较严峻。同时,我国南北差距扩大问题仍然值得高度重视,北方省份经济增速普遍放缓,地区经济总量占全国比重有所下降(见图1),经济活力明显下滑,市场化水平明显不如南方省份。


第二,区域协调发展战略深入推进。近年来,我国区域协调发展水平明显提升,区域间互动明显增强(见图2)。在过去的一年,以习近平同志为核心的党中央研究部署推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局,着力激发中心城市和城市群带动区域发展的作用。在新形势下,中央着力统筹推进国家重大区域发展战略深入实施,着力解决区域发展不平衡、流域生态环境恶化等长期性、战略性问题,同时也推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等具有战略支撑作用的重点区域协同发展、一体化发展,并研究在西部地区打造成渝双城经济圈等重要增长极。

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第三,新旧动能转换地区差异明显。在国内外发展环境倒逼之下,我国绝大多数的省份深入推进新旧动能转换,着力推动制造业高质量发展,进一步强化实体经济的根基作用。广东、江苏、浙江等省份新旧动能转换做得早、见效快,产业转型升级取得明显进展,战略性新兴产业和现代服务业齐头并进。然而,我国还有不少省份推动产业结构调整升级的力度不够,传统产业增长乏力,新兴产业实力偏弱。

第四,问题区域发展取得进步。在党中央的坚强领导下,我国贫困地区、老工业基地、资源枯竭型城市等问题区域发展取得不同程度的进步。2019年,中央和地方继续深入推进脱贫攻坚战并取得显著成效(见图3),1109万农村贫困人口实现脱贫,340个左右的贫困县实现脱贫摘帽,全国农村贫困人口减至551万,为今年全面建成小康社会奠定坚实的基础。东北地区经济增速下滑的态势基本得到遏制,营商环境逐步改善,经济发展活力逐渐恢复。在中央和地方共同努力下,对口援助、对口帮扶、易地搬迁、产业扶贫等区域援助手段实现创新发展,问题区域得到精准、高效的援助。

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第五,中央推动区域协调发展的组织保障有力。经过多年的探索,中央统筹区域发展的能力显著提升,构建顶层设计的能力逐步提高,深入推进区域协调发展的决心更加坚定。近年来,以习近平同志为核心的党中央高度重视推进区域协调发展战略,多次在中央财经委员会的会议上研究部署国家重大区域发展战略。为了贯彻落实这些战略,中央先后批准成立京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、海南全面深化改革开放、长三角区域一体化等多个领导小组,领导小组组长由分管这方面工作的中央领导同志担任。这些领导小组办公室设在国家发展改革委,负责承担领导小组日常工作。这些年的实践表明,这几个国家重大区域发展战略领导小组在贯彻落实中央的重大决策部署方面发挥了关键的作用,有利于整合各部委的政策资源,有利于组织有关省份对接协作,有利于推动规划和政策落实。

在看到我国区域发展成绩的同时,我们也应该注意到,现阶段我国区域发展条件和发展环境开始出现了一些趋势性的变化,这些变化将对2020年我国区域政策产生较大的影响。

从发展条件看,我国长期以来依靠大量廉价劳动力投入实现高速经济增长的状况显然已经发生转变。随着近年来劳动年龄人口占比持续下降,劳动力成本快速上涨势头正从东部向中西部传导,进而削弱了中西部地区劳动力比较优势。另一方面,我国已基本建立现代综合交通体系,形成了比较发达的高速铁路网和高速公路网。快速交通网络正在改变制造业空间布局基本形态,推动了产业空间组织模式变革。此外,人工智能、量子通信等新兴技术示范应用,既给我国区域发展带来重大的机遇,也产生了不小的挑战,如,更多智能技术应用将取代简单技能的劳动力,使得人口大省丧失部分的比较优势。

从发展环境看,2020年,我国区域发展继续面临着复杂多变的国际环境和宏观经济下行加大的压力。在国际环境方面,中美经贸摩擦不确定性和长期性继续存在,全球贸易和投资活动进入深度调整期。我国区域发展正面临着外向型加工制造业外迁和吸引外资减弱的双重压力。在国内环境方面,我国具有超大规模的市场需求优势,但消费需求增速放缓却成为区域发展的不利因素。并且,在经济下行压力增大的情形下,我国地方保护主义抬头、地区竞争加剧等现象将出现反弹,从而不利于深入推进区域协调发展。

我国区域政策展望

当前,我国区域发展形势总体是好的,区域协调发展的基本格局和机制初步形成。在新的一年,我国区域政策将顺应国家区域发展形势和重大区域发展战略部署而进行调整完善,为此可能出现以下趋势。

第一,重大区域发展战略齐头并进。随着一系列重大区域发展战略的实施和效果显现,中央将在2020年出台黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要及其配套政策,同时也将着力推进成渝地区双城经济圈建设,在西部地区打造高质量发展的重要增长极。另一方面,为了更好发挥中部地区内陆开放和腹地优势,中央将深入推进新时期中部崛起战略,明显改善中部地区承接东部和国外新兴产业转移的条件,使我国经济发展拥有更大的回旋余地。此外,为了确保东北振兴取得实效,中央将进一步聚焦营商环境较差、人才外流、民营经济发展缓慢等难题,精准施策,打好政策组合拳,持续、有力推动东北全方位振兴的攻坚战。

第二,分类管理、差别化的区域政策体系逐步建立。为了服务国家重大区域发展战略,我国区域政策体系将根据经济规律进行完善创新,特别是在以下两个方面需要作出改进:一是着眼于将重点区域、问题区域、特殊功能区域等类型区域整合到一个政策框架体系之中,实施分类、差别化的管理;二是着眼于将财政转移支付、对口援助、税收优惠、建设用地指标地区倾斜、优惠贷款等政策工具聚合在一个政策工具箱里面,促进政策组合应用。为了提高区域政策的有效性,中央有关部门要深入研究将区域管理与政策工具有机结合,进而提高政策的精准性、可操作性,同时这样做有利于有关机构对区域政策实施效果进行科学的量化评估。

第三,区域政策实施单元得到重视。为了更好发挥区域政策“靶向治疗”的作用,我国要根据现实需要逐步探索建立较小空间尺度的评价识别方法,对落后地区、老工业区、资源枯竭地区等不同类型问题区域进行精准识别,对各类型问题区域进行动态管理。同时,为了解决问题区域发展的“惰性”,我国要在总结脱贫攻坚战基本经验的基础上深入研究强化问题区域所在地方政府和更高一级地方政府履行主体责任,促进各级政府协力解决问题区域发展的深层次问题,进而探索出共抓、共治、共管的机制。

第四,区域政策与其他方面政策协同配合增强。为了整合利用各部门的政策资源,需要深入推动区域政策与产业政策、财政政策、社会政策等方面政策的有效衔接,继续深化区域政策研究制定的部门协同机制,更好发挥区域政策对产业政策、财政政策、环保政策、社会政策、土地政策、金融政策等政策工具的统筹整合,进而形成具有精准化应用、差别化施策的机制。同时,在中美第一阶段经贸协议签署之后,我国区域政策将受到这个协议的较大约束,许多补贴性质的政策工具要作出调整或退出,于是将对一些地区的重点项目推进形成较大的冲击,也在一定程度上降低了问题区域对外来投资的吸引力。

第五,中央和地方落实区域政策更加有力。为了确保国家重大区域发展战略扎实推进并能够产生实效,中央有可能强化组织实施区域战略的工作机制,促进跨部门、跨地区的协作实现机制化、常态化和规范化,中央与地方政府间的上下联动关系进一步增强,地方政府协同落实区域战略和区域政策的力度加大。并且,在新的发展阶段,我国地方政府扩大区域协同发展共识,各级地方政府越来越深刻认识到现阶段需要打破“一亩三分地”的传统发展思维,要用更大的积极性和干劲推动区域协同发展、一体化发展。

第六,区域政策效果评估深入开展。我国区域政策长期以来存在“重制定、轻评估”的现象,区域政策评估环节缺失不仅不利于调整完善政策,也不利于有效引导社会舆论。今年,这种状况有望得到改变,中国社会科学院、中国人民大学、南京大学、武汉大学、中国地质大学、上海财经大学等机构已开始从事区域协调发展、京津冀协同发展、长江经济带绿色发展、长三角区域一体化等战略实施进展的阶段效果评估。国家重大区域发展战略的阶段性效果评估是区域政策评估的重要组成部分,其评估报告的公开发布将为中央和地方政府完善政策和改进实施方案提供重要的决策参考,同时也让社会公众能够更加客观公正了解我国区域发展战略实施进展和阶段性成效。

对策建议

根据当前区域发展的形势和区域政策实施存在的问题,我国区域政策体系需要进一步调整完善,特别是要补齐补强以下薄弱环节。

第一,进一步提高区域政策的及时性、有效性。

中央有关部门要针对我国区域发展的需要及时果断研究制定区域政策,使区域政策能够帮助问题区域实现化危为机,切实发挥“雪中送炭”的作用。另一方面,中央有关部门在制定区域政策时要征求其他部门和专家学者的意见,避免区域政策碎片化或难以落地转化,提高政策精准性、可操作性,确保实施效果。

第二,强化区域政策服务国家重大区域发展战略的作用。根据国家重大区域发展战略的需要,中央有关部门应研究制定以目标和问题为导向、具有针对性和可操作性的配套支持政策,发挥产业、财政、税收、金融、土地、环保、科技等相关政策的协同配合,确保政策实施精准、到位。在重大区域发展战略推进过程中,有关部门应跟踪政策实施效果,及时采取补救或调整政策。

第三,开展国家重大区域发展战略专项督察。

为了督促地方政府落实国家重大区域发展战略,中央应研究开展专项督察工作,深入相关地区进行实地检查、暗访、访谈等,从中了解地方推进国家重大区域发展战略中存在的突出问题或困难、取得成效以及创新做法。通过专项督察发现的问题线索和有益经验,中央有关部门应研究进一步完善区域政策,提高政策服务国家战略的作用,更好调动地方政府落实国家战略的积极性和能动性。

第四,委托有关机构研制先进的区域政策评估方法。为了更加客观、科学、准确对区域政策实施效果进行评估,中央有关部门应委托国家级科研机构和重点高校联合攻关,借鉴国外先进经验做法,并结合我国实际,研究适用于不同类型问题区域的区域政策实施效果评估方法,进而实现主观评价和客观评价相结合,定量分析与定性判断相结合,节点分析与实时跟踪相结合。支持有关机构通过统计调查、大数据分析、计量分析、空间分析等方法的集成应用,深入开展区域政策评估,检验评估方法的稳定性、可靠性。

第五,建立促进协调发展的区域治理体系。现阶段,为了打破地方行政壁垒,中央有关部门要在京津冀、长三角等重点区域探索新型的区域治理模式,建立常设的区域协调机构,由该机构负责组织实施有关跨省协调的重大区域发展战略和国家区域政策。与之相适应的,继续完善区域协调发展新机制,引导生产要素自由顺畅流动和产业有序转移。强化各级政府深入落实区域政策的责任,加强对问题区域的横向帮扶援助,有效缓解我国地区发展不平衡不充分问题。

(作者系中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任)